Le 26 novembre, j'ai présenté devant la commission des affaires européennes du Sénat une communication sur le Mécanisme de résolution unique (MRU).
Créé dans le cadre de l'union bancaire, le MRU entrera en vigueur en janvier 2016. Il vise à faire en sorte que l’argent des contribuables et des épargnants ne soit pas utilisé pour renflouer les banques en difficulté.
Vous trouverez, ci-dessous, le compte rendu de ma communication et de l'échange de vues que j'ai eu avec mes collègues.
M. Jean Bizet, président. - Nous allons maintenant entendre une communication de Richard Yung sur le mécanisme de résolution unique dans le cadre de l'union bancaire.
La construction de l'union bancaire est un enjeu essentiel pour mettre en place une régulation qui a cruellement fait défaut au moment de la crise financière. L'Union européenne s'est dotée d'un mécanisme de supervision unique. Il est confié à la Banque centrale européenne (BCE). Il permet de superviser les principales banques de la zone euro.
Il convient désormais de finaliser le mécanisme de résolution unique. C'est indispensable pour que les contribuables ne subissent plus les conséquences des défaillances bancaires. Un conseil et un fonds de résolution uniques seront instaurés.
Le Sénat a adopté, sur notre initiative, en mars dernier, une résolution européenne sur ce mécanisme de résolution unique. Nous sommes intéressés de savoir ce que le Gouvernement a fait de cette résolution. Elle fait l'objet d'une fiche de suivi qui vous a été distribuée.
Ce dispositif ne sera cependant opérationnel qu'une fois ratifié l'accord intergouvernemental signé le 21 mai. Or, la question du financement du fonds reste problématique. Le Sénat a manifesté sa préoccupation récemment. Sur l'initiative de Richard Yung, il a conditionné la participation de la France à ce mécanisme à l'issue des négociations sur les contributions nationales au fonds de résolution.
Richard Yung a suivi ces questions et nous a rendu compte à plusieurs reprises des avancées de ce processus
Je lui donne la parole.
M. Richard Yung. - Ma communication portera sur l'un des volets de l'Union bancaire. Nous avions déjà traité l'aspect surveillance qui concernait la mise en place du Mécanisme de Surveillance Unique par la Banque centrale européenne. Les tests de résistance et la revue de la qualité des actifs bancaires y ont été publiés ; la Banque centrale européenne est désormais effectivement le superviseur unique des banques de la zone euro.
Nous avions adopté, en mars dernier, une résolution européenne qui portait sur ce mécanisme de résolution. Cette résolution, présentée par la commission des affaires européennes et approuvée sans modification par la commission des finances, s'intégrait dans la continuité des travaux menés par le Sénat sur les différentes étapes de l'union bancaire. Elle visait notamment les modalités de la mise en place de règles uniformes pour les 28 États membres en ce qui concerne la résolution et le financement des crises bancaires sous la forme d'une directive dite BRRD qui précise l'ordre d'appel des fonds allant des actionnaires privés jusqu'aux fonds nationaux eux-mêmes auxquels se substituera progressivement un fond européen. Rappelons que cette démarche s'avère motivée notamment par le souci de prévenir que les contribuables ne soient mobilisés en lieu et place des banques.
Elle visait aussi le règlement dit MRU instituant un mécanisme de résolution unique et un Fonds de résolution unique destinés à traiter les défaillances bancaires au sein de la zone euro.
Ce règlement très technique doit permettre, en trente heures, de faire face à une défaillance bancaire au sein de la zone euro.
Si l'adoption du règlement MRU, de la directive BRRD et la poursuite de la mise en place du mécanisme de surveillance unique sont autant d'éléments que le Sénat a soutenu dans sa résolution, il reste encore aujourd'hui des points majeurs en négociation.
En effet, la mise en place du Mécanisme de Résolution Unique, est étalée dans le temps et complexe.
Étalée dans le temps tout d'abord car, malgré l'adoption du règlement MRU, il faudra attendre la mise en place du Fonds de résolution unique pour que les dispositions relatives à la résolution s'appliquent. Or, la mise en place du Fonds de résolution suppose la ratification de l'accord intergouvernemental (AIG) qui n'entrera en vigueur que lorsqu'il aura été ratifié par les États membres représentant 90 % des votes pondérés au sein de l'Union bancaire.
Complexe car le mécanisme de résolution des crises bancaires a été scindé en deux instruments juridiques : un règlement créant un mécanisme de résolution et un accord intergouvernemental (AIG), portant sur l'utilisation des fonds.
La question du financement du fonds, qui sera doté à terme de 55 milliards d'euros, et de sa répartition nationale entre les banques de l'Union bancaire est rapidement apparue comme centrale au bon fonctionnement du mécanisme. La résolution adoptée par le Sénat avait d'ailleurs souligné l'importance des règles de contribution des banques au fonds de résolution unique et la nécessité de ne pas créer de distorsion entre les systèmes nationaux. C'est dans le même esprit que le Sénat a, lors de l'examen du projet de loi DDADUE visant notamment à adapter notre droit au règlement MRU, conditionné la participation de la France au MRU à l'issue des négociations sur les contributions nationales au fonds de résolution.
Ce paquet de mesures contient ainsi un acte délégué, qui correspond à l'appel des fonds, et un acte d'exécution, qui détermine le mécanisme de montée fort complexe au demeurant.
On le voit, ce mécanisme de résolution de crise est relativement complexe à mettre en oeuvre. En effet, à quels critères doit-on recourir pour déterminer la répartition entre les États ? Le total des actifs, c'est-à-dire le poids, qui est défavorable à la France puisque les établissements bancaires y sont de grande envergure, ou les actifs pondérés par les risques, puisqu'une banque, fût-elle de taille moyenne, peut s'avérer aussi dangereuse qu'une plus grande banque. Le choix de ces critères a occasionné un débat entre la France et l'Allemagne dont les petits établissements bancaires n'ont pas été pris en compte pour la détermination de la quote-part au fonds. Une telle démarche a ainsi occasionné une différence de participation entre la France, qui devait honorer une participation de l'ordre de 18 à 21 milliards d'euros, et l'Allemagne qui acceptait de participer à hauteur de 15 milliards d'euros. Cette situation a conduit la France à protester et le Sénat à voter une résolution, lors de l'examen par la commission des finances, de la loi DDADUE, précisant qu'il ne ratifierait pas ce traité tant que la clef de répartition ne serait pas satisfaisante. Notre démarche a semble-t-il fonctionné, dans la mesure où, comme le ministre l'a indiqué à la commission des finances, un accord a été trouvé avec son collègue M. Wolfgang Schäuble, sur une répartition plus équitable entre la France et l'Allemagne, mettant finalement à la charge du système bancaire français environ 15 milliards d'euros. Cet accord de principe n'a cependant pas fait, pour le moment, l'objet d'une confirmation formelle.
Les négociations se poursuivent à Bruxelles et elles restent délicates même si la présidence italienne de l'Union espère voir cette démarche aboutir avant la fin de l'année. Il me semble toutefois qu'un accord politique est possible, puisque une majorité qualifiée du Conseil est nécessaire pour s'opposer à cet acte délégué.
La position du Sénat sur ces points a été largement prise en compte par le Gouvernement. Nous avions également souligné la nécessité de mettre en place un « filet » de financement permettant de recapitaliser des banques en utilisant le mécanisme européen de stabilité (MES), puisque, pour le moment, le MES ne peut être utilisé pour recapitaliser les banques. Nous avions d'ailleurs proposé que ce fonds de résolution dispose de sa propre capacité d'emprunt. La réalisation de ces deux propositions n'a pas, pour l'heure, connu d'avancée.
M. Jean Bizet, président. - Je remercie notre collègue pour la présentation qu'il vient de nous faire d'un sujet très complexe qu'il maîtrise parfaitement. Je retiendrai que l'ensemble de ces textes démontre qu'une sécurisation dans ce domaine s'est progressivement mise en place depuis les années 2008-2009 marquées par la faillite de grands établissements bancaires. Précédemment, les instances communautaires étaient paralysées lorsqu'il s'agissait de répondre à des problématiques financières ; les solutions apportées démontrent les avancées réalisées.
Mme Pascale Gruny. - Le sujet que vient de nous présenter notre collègue Richard Yung est en effet très complexe. J'avais d'ailleurs eu l'occasion d'y travailler lorsque j'étais parlementaire européenne ! J'aurais une question très large : peut-on être rassuré quant au risque d'éclatement d'une nouvelle crise financière et les banques sont-elles dignes de la confiance qu'on semble leur accorder aujourd'hui ?
M. Philippe Bonnecarrère. - Notre pays peut-il honorer son engagement de pourvoir le nouveau fonds qui vient d'être créé à hauteur des 15 milliards annoncés, quand on connaît son ratio d'endettement ? Cette dotation transparaîtra-t-elle dans notre budget national ? Par ailleurs, l'adossement des banques européennes à un système de sécurisation est présenté comme bénéfique aux contribuables et aux créanciers des établissements bancaires. Cette démarche est-elle de nature à contribuer à la diminution des taux d'intérêt ? La constitution d'un fonds de 55 milliards d'euros doit-elle être comprise comme une bonne nouvelle, au sens macroéconomique du terme ? Enfin, quelles ont été les retombées des graves difficultés de la première banque privée portugaise, la Banco Espirito Santo, sur le système bancaire européen ? A-t-elle induit une évolution du cours des négociations et du nouveau système européen que notre collègue Richard Yung vient de nous retracer ?
M. Richard Yung. - Bien que des mécanismes impliquant une surveillance accrue du fonctionnement des établissements bancaires, se mettent en place, il nous faut demeurer vigilants ! D'ailleurs, le fait que les spécialistes aient une nationalité distincte de celles des banques qu'ils surveillent, comme en France où ce sont par exemple des ressortissants néerlandais qui assurent le suivi du fonctionnement de nos banques, tend à éviter toute forme de complaisance. En outre, les mécanismes de surveillance et de résolution devraient protéger les États et les contribuables et la nouvelle architecture du système bancaire européen doit pouvoir être portée pour partie au crédit de la France.
L'évaluation des banques françaises est positive et le système bancaire français fonctionne correctement. Les banques françaises vont abonder dans les prochaines années ce mécanisme de résolution des crises bancaires à hauteur de 15 milliards : cela est déjà en soi un témoignage de leur état de santé !
Les taux d'intérêt sont déjà très bas, lorsqu'ils ne sont pas négatifs dans le contexte d'apport des liquidités à la Banque centrale européenne. Comment une telle construction peut-elle les influencer ? Je serais d'ailleurs, pour ma part, satisfait si les taux d'intérêt remontaient et on peut imaginer que la disparition du soutien implicite des États aux banques implique un renchérissement des taux interbancaires !
Enfin, le mécanisme de résolution de crise portugais a su faire face à la crise de la grande banque que vous évoquiez.
M. Jean Bizet, président. - Mes chers collègues, à ce sujet, je vous renvoie à l'article rédigé par deux économistes et publié par un grand quotidien du soir : « L'euro, sortie de crise ? ». J'en retiens plusieurs idées. L'Union européenne représente près du quart de l'économie mondiale. Conscientes de cette importance économique, les banques centrales européenne et américaine se sont entendues pour laisser filer le cours de l'euro. Au même moment, la baisse du prix du pétrole entraîne dans son sillage celle des coûts de production. Ainsi, alors que nous attendons la lettre officielle de cadrage de la Commission sur le projet de loi de finances pour 2015, je vois dans la position implicite de la Commission la volonté de sortir du marasme dans lequel nous nous trouvons et d'éviter la déflation. Le rapport de notre collègue Richard Yung vient donc à point nommé sur ces sujets.
M. Richard Yung. - En effet, il faut éviter toutes les situations qui risqueraient d'installer pour longtemps la déflation, comme au Japon qui a connu ce phénomène pendant près de 15 ans !