Le 19 janvier, j’ai fait adopter par la commission des affaires européennes du Sénat un avis politique relatif aux activités de courtage d’assurances et de réassurance.
Vous trouverez, ci-dessous, le compte rendu de ma communication ainsi que le texte de l’avis politique qui a été transmis à la Commission européenne.
M. Jean Bizet, président. - Nous allons entendre la communication de Richard Yung sur les activités de courtage d’assurances et de réassurance, sujet important. La Commission européenne entend réorganiser ces activités et met en avant un souci de meilleure protection des consommateurs. Les parlements nationaux devront transposer dans les prochains mois la directive européenne. La Commission prépare par ailleurs des actes délégués auxquels nous devrons être attentifs - comme sur tous les actes délégués qui nous échappent quelque peu. Richard Yung a examiné ce sujet avec Jean-Paul Emorine, qui ne peut malheureusement pas être parmi nous aujourd’hui. Richard Yung nous présentera les enjeux qu’ils ont identifiés dans cette réglementation. Nos deux rapporteurs ont aussi préparé un avis politique que nous pourrions, dès maintenant, adresser à la Commission européenne, afin d’alerter sur les enjeux des actes délégués et la surtransposition sur un sujet ayant des implications assez lourdes.
M. Richard Yung. - Tel est le cœur de cet avis politique : on est à moitié heureux de voir un acte délégué, certes utile pour un acte très technique, mais qui ne doit pas être l’occasion d’étendre et d’aller plus loin... L’Union européenne s’est récemment dotée d’une directive sur la distribution d’assurances (DDA). Ce texte améliore la protection des consommateurs européens en réorganisant significativement la pratique de la distribution d’assurances. Ce secteur représente en Europe près de 1 200 milliards d’euros - soit plus du double de la culture - de primes collectées soit 36 % des primes collectées au niveau mondial. Les produits d’assurance sont commercialisés par différents canaux : les compagnies d’assurance, les agents, les courtiers, les banques ou sociétés de « bancassurance » présents dans nos territoires ruraux...
M. Jean Bizet, président. - Ils faisaient partie du paysage !
M. Richard Yung. - ...mais aussi de plus en plus fréquemment les intermédiaires d’assurance à titre accessoire tels que les agences de voyages, les sociétés de location de voitures... Les agents et courtiers en assurance ont historiquement constitué le premier canal de distribution en Europe. Leur position autrefois quasi-monopolistique s’est réduite notamment en raison de la réglementation.
La part de marché des intermédiaires d’assurances, agents et courtiers s’établit toutefois encore, en 2014, à plus de 50 % des primes collectées en Europe et, en 2013, on recensait plus de 1,5 million d’intermédiaires d’assurances dans les 24 marchés de l’Union européenne. L’Allemagne concentre l’effectif d’agents et de courtiers le plus élevé en Europe avec plus de 240 000 intermédiaires inscrits en 2014 à comparer à plus de 50 000 recensés en France.
Au plus tard le 23 février 2018, les parlements nationaux devront transposer la directive dans leurs législations nationales. La Commission européenne doit adopter d’ici juin 2017 des actes délégués pour lesquels l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles qui est basée à Francfort doit émettre des avis techniques au plus tard le 1er février 2017. Le calendrier d’adoption de ces actes délégués et de transposition de la directive du 20 janvier 2016 impose un délai très court pour permettre aux entreprises du secteur de s’adapter à ce nouveau cadre réglementaire. Or, ces actes délégués et les travaux préparatoires qui les accompagnent sont de nature à modifier considérablement la pratique de la distribution des produits d’assurances.
Il est attendu de cette directive des progrès significatifs en matière de protection des consommateurs qui recevront désormais des informations sensiblement identiques à celles reçues lors de la distribution des produits financiers. Souvenez-vous du débat avec l’Autorité des marchés financiers : celui qui achète un produit doit savoir ce qu’il y a dedans... Pour ce faire, le texte adopté inclut dans le périmètre réglementé l’ensemble des canaux de distribution, et détermine quelles informations doivent être communiquées aux consommateurs avant de conclure un contrat d’assurance et quelles règles de transparence seront imposées aux distributeurs. Concrètement, l’immatriculation des intermédiaires d’assurance auprès d’une autorité compétente dans leur État membre d’origine est rendu obligatoire. En France, ce sera l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR). Cette mesure permet la mise en place d’un registre unique recensant les informations nécessaires sur les acteurs présents sur le marché, permettant potentiellement au consommateur de mieux comparer les différentes offres. La directive renforce aussi les obligations de formation professionnelle applicables aux intermédiaires et leur devoir de conseil et d’information des clients. L’assuré ou l’investisseur particulier recevra ainsi des informations sur la rémunération du distributeur et le statut de l’intermédiaire afin d’éviter que les distributeurs ne favorisent un produit en fonction de leur mode de rémunération au détriment de la satisfaction des besoins du client. C’est un voeu que je n’espère pas uniquement pieux !
Quatre actes délégués, sur quatre articles de la directive sont actuellement en cours d’élaboration. Ils peuvent modifier significativement le contexte réglementaire car ils concernent la gouvernance et la surveillance des distributeurs d’assurances, la prévention des conflits d’intérêts et l’adéquation des pratiques de rémunération aux nouvelles règles de conduite ainsi que les informations à fournir au consommateur. Autant de sujets sensibles et centraux dans le dispositif final et dont il est à craindre une volonté de surinterprétation qui présenterait le risque d’aller bien au-delà des exigences de la directive adoptée. De plus, dans certains cas et notamment pour la protection du consommateur, le droit français a pris de l’avance en la matière : n’empilons pas des systèmes contradictoires.
À plusieurs reprises déjà, la commission des affaires européennes a attiré l’attention sur les difficultés liées aux actes délégués. Ceci est traditionnellement le cas pour la réglementation financière où ce phénomène a pris une ampleur considérable. Comment s’assurer que les normes techniques de réglementation, dont certaines sont parfois complexes, n’impliquent ni décision stratégique, ni choix politique ? Les parlements nationaux n’interviennent pas directement dans l’élaboration de cette législation de « niveau 2 » ; pour autant, il nous est apparu opportun de nous adresser à la Commission pour refuser une surinterprétation mais, cette fois, en amont de l’élaboration d’actes délégués dont les conséquences économiques et sociales ne doivent pas être sous-estimées. C’est dans cet esprit qu’il vous est proposé d’adopter l’avis politique.
M. Jean Bizet, président. - Un avis politique est plus modéré qu’un avis motivé mais, compte tenu de l’implication de 53 000 intermédiaires et des conséquences pour nos concitoyens, ce premier message était important, avant que nous y revenions plus tard.
M. Richard Yung. - Nous disposerons de l’avis technique en février.
M. Jean Bizet, président. - Nous nous saisissons relativement en amont du sujet mais la profession est inquiète et voudrait éviter toute dérive en la matière.
M. Richard Yung. - Ils la craignent...
M. Jean Bizet, président. - J’ai reçu quelques messages et j’ai voulu que nous débattions du sujet.
M. André Gattolin. - Nous sommes dans la logique du rapport Sutour sur l’abus d’utilisation des actes délégués.
À l’issue du débat, la commission des affaires européennes a adopté, à l’unanimité, l’avis politique suivant:
(1) Vu la directive 2016/97/UE du Parlement européen et du Conseil du 20 janvier 2016 sur la distribution d’assurances,
(2) Vu la communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil : proposition d’accord interinstitutionnel relatif à l’amélioration de la règlementation (COM (2015) 216 final),
(3) La commission des affaires européennes du Sénat :
(4) Partage les objectifs poursuivis par la Commission européenne de renforcer la protection des consommateurs et les investisseurs particuliers achetant des produits d’assurance,
(5) Souligne l’importance du marché européen de l’assurance tant du point de vue économique qu’en termes d’emplois,
(6) Relève qu’il est indispensable de tenir compte de la grande diversité des modèles et pratiques de distribution des produits d’assurance au sein de l’Union européenne,
(7) Relève que :
(8) - les quatre actes délégués qui devront être adoptés par la Commission européenne d’ici l’été 2017 sont de nature à modifier considérablement le cadre réglementaire et la pratique de la distribution des produits d’assurance ;
(9) - le calendrier d’adoption et de transposition de la directive du 20 janvier 2016 impose un délai très court pour permettre aux entreprises du secteur de s’adapter à ce nouveau cadre réglementaire ;
(10) Souhaite, en conséquence, que les actes délégués soient élaborés dans le strict respect des intentions d’origine du législateur qui ne doivent pas être remises en cause ;
(11) Souligne que la formulation d’exigences supplémentaires dans les actes délégués contraindrait les États membres à une surtransposition de la directive dans les législations nationales ;
(12) Fait valoir qu’une telle situation serait contraire aux objectifs d’élaboration d’une meilleure législation au sein de l’Union européenne.