Du 4 au 8 juillet, le Sénat a examiné en séance publique le projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dit « Sapin II ».
Porté par quatre ministres – Michel SAPIN, Jean-Jacques URVOAS, Stéphane LE FOLL et Emmanuel MACRON –, ce texte très dense vise à « réaliser de nouveaux progrès en matière de transparence et de modernisation de la vie des affaires et des relations entre acteurs économiques et décideurs publics ». À cet égard, il s’inscrit dans le prolongement de trois lois initiées par la gauche : la loi dite « Sapin I » du 29 janvier 1993, la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique et la loi du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière.
Lors des débats, je suis intervenu en tant que chef de file du groupe socialiste et républicain pour les dispositions financières. Vous pouvez lire le compte rendu de mes interventions en cliquant ici.
Au moment du vote sur l’ensemble du projet de loi, mes collègues socialistes et moi-même nous sommes abstenus, considérant que la majorité conservatrice du Sénat a affaibli plusieurs dispositions essentielles, à commencer par celles relatives aux lanceurs d’alerte.
Les dispositions qui n'ont pas été adoptées dans les mêmes termes par les deux assemblées feront l'objet d'une commission mixte paritaire (CMP) qui se tiendra à la mi-septembre.
Vous trouverez, ci-dessous, une présentation non exhaustive des principaux volets du projet de loi. Pour plus d’informations, cliquez ici.
1) Lutte contre la corruption et divers manquements à la probité
« Panama papers », « LuxLeaks », « Swiss Leaks ». Ces récents scandales ont montré l’impérieuse nécessité de renforcer la protection des lanceurs d’alerte, c’est-à-dire les personnes qui révèlent, « dans l’intérêt général et de bonne foi », un crime ou un délit, un manquement « grave » à la loi ou au règlement ou des faits présentant « des risques ou des préjudices graves » pour l’environnement, la santé publique ou la sécurité publique. Selon le texte adopté par l’Assemblée nationale, les lanceurs d’alerte bénéficieraient de règles d’anonymat et de confidentialité, de l’interdiction de toute mesure discriminatoire ou sanction à leur encontre du fait de l’alerte, ainsi que d’une immunité pénale pour toute divulgation d’un secret protégé par la loi, sauf secret de la défense nationale, secret médical et secret professionnel de l’avocat. La procédure de signalement des alertes serait graduée (personne de confiance désignée par l'employeur ; supérieur hiérarchique ou employeur ; autorité administrative ou judiciaire ; Défenseur des droits ; instances représentatives du personnel ; ordres professionnels ; association déclarée depuis plus de cinq ans ; presse). De plus, le Défenseur des droits aurait la possibilité d'accorder au lanceur d'alerte une aide financière destinée à l'avance des frais de procédure. Par ailleurs, le projet de loi prévoit la création d’un délit d’entrave au droit d’alerte (un an d’emprisonnement et 15.000 euros d’amende) ainsi que la mise en place d’un régime spécifique des lanceurs d’alerte dans le secteur financier(signalement des alertes auprès de l’Autorité des marchés financiers et de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution). La définition du statut juridique des lanceurs d’alerte constitue l’un des principaux sujets de désaccord entre la majorité gouvernementale et la droite sénatoriale, cette dernière ayant affaibli le dispositif voté par l’Assemblée nationale.
Partant du constat que l’indice de perception de la corruption, élaboré par l’ONG Transparency International, place notre pays au 23ème rang mondial, très loin derrière le Danemark, la Finlande et la Suède, le Gouvernement souhaite « hisser la France à la hauteur des meilleurs standards internationaux ». À cette fin, le projet de loi prévoit la création d’un service à compétence nationale chargé d'aider à la prévention et à la détection des faits de corruption, de trafic d'influence, de concussion, de prise illégale d'intérêt, de détournement de fonds publics et de favoritisme. Cette entité se substituera au Service central de prévention de la corruption (SCPC). Elle sera dotée de pouvoirs de coordination, de recommandation et de contrôle. La Haute assemblée a élargi ses pouvoirs de recommandation et de contrôle à l’ensemble des personnes morales publiques et privées. Contre l’avis du Gouvernement, la majorité sénatoriale a supprimé son pouvoir de sanction pour le confier au juge judiciaire et au parquet national financier. Un autre point de divergence concerne le nom de la future agence: le Sénat propose de la baptiser Agence de prévention de la corruption alors que l’Assemblée nationale a choisi le nom d’Agence française anticorruption.
Autre avancée majeure: les grandes entreprises (au moins 500 salariés et 100 millions d’euros de chiffre d’affaires) et les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) auront l’obligation de mettre en place des mesures internes de prévention et de détection des faits de corruption (code de conduite ; dispositif d’alerte interne ; cartographie des risques ; etc.). Le respect de cette obligation sera contrôlé par l’agence précitée.
Actuellement, les entreprises françaises mises en cause pour des faits de corruption sont sanctionnées par des juridictions étrangères, et non par la justice française. Selon Michel SAPIN, cette dernière « n’a condamné définitivement aucune société française pour corruption active d’agent public étranger depuis 2000, date de la création de cette infraction ». Cette situation n’étant pas acceptable, le Gouvernement propose la création d’une infraction de trafic d’influence d’agent public étranger ainsi que l’assouplissement des conditions de poursuite en France des faits de corruption ou de trafic d’influence commis à l’étranger (les associations agréées auront la possibilité de mettre directement en mouvement l’action publique et d’être parties civiles aux procès).
Le renforcement de l’efficacité de notre justice pénale dans la répression de la corruption passera aussi par l’instauration d’un mécanisme de transaction pénale sans reconnaissance de culpabilité. Concrètement, le procureur de la République pourra proposer à une personne morale mise en cause pour des faits de corruption une convention judiciaire d’intérêt public. En échange de l’abandon des poursuites, la personne morale mise en cause se verra imposer une ou plusieurs obligation(s) : paiement d’une amende, suivi d’un programme de mise en conformité avec les obligations de prévention et de détection des risques liés à la corruption, réparation des dommages causés aux victimes. La transaction devra être validée par le juge, après audition de la victime et de la personne morale mise en cause. Elle sera ensuite rendue publique.
Selon le Gouvernement, le renforcement du cadre anti-corruption pourrait faire gagner à notre pays environ 0,2 point de croissance par an, à moyen ou long terme.
2) Transparence des rapports entres les représentants d’intérêts et les pouvoirs publics
Le projet de loi comprend également un important volet consacré à la transparence, dont la mesure phare est la création d’un répertoire des représentants d’intérêts. Tenu par la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), ce registre permettra aux citoyens de « savoir qui intervient auprès des autorités publiques pour influencer leurs décisions ». L’Assemblée nationale et le Sénat – qui se sont déjà dotés de leurs propres registres des groupes d’intérêts – divergent sur le champ des autorités concernées par ce dispositif.
Par ailleurs, il est à noter que la HATVP aura accès aux fichiers de l’administration fiscale et sera tenue d’avertir le Président de la République et le Premier ministre en cas de manquement d’un ministre à ses obligations fiscales.
3) Renforcement de la régulation financière
En matière financière, le projet de loi prévoit le renforcement des pouvoirs des deux superviseurs nationaux, à savoir l’Autorité des marchés financiers (AMF) et l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR). Grâce à ce projet de loi, la France sera le premier pays européen à créer un mécanisme national de résolution des sociétés d’assurance, sur le modèle de celui mis en place en matière bancaire.
Parmi les autres dispositions financières figurent notamment la modernisation, par voie d’ordonnance, du code de la mutualité (disposition supprimée par la majorité sénatoriale), la modification des modalités de mise à jour de la liste des États et territoires non coopératifs (ETNC), l’encadrement de l’auto-liquidation de la TVA à l’importation et le renforcement de la protection conférée aux biens des États étrangers contre les fonds dits « procéduriers » ou « vautours ».
Soucieux d’améliorer la protection des épargnants, mon groupe politique a fait adopter un amendement prévoyant l’interdiction d’offre au public de parts sociales. Concrètement, les sociétés n'y ayant pas été autorisées par la loi ne pourront pas procéder à une commercialisation de leurs parts sociales.
4) Protection et droits des consommateurs en matière financière
La réforme de la procédure de surendettement a fait l’objet d’un vif débat. Le projet de loi vise à permettre à la commission de surendettement d’imposer des mesures aux parties sans passer préalablement par une phase amiable dès lors que le débiteur n’est pas propriétaire d’un bien immobilier. Répondant à un double souci de rapidité et d’efficacité, cette disposition a été supprimée par la majorité sénatoriale. Le débat se poursuivra en CMP.
Conséquence de la crise, le grand public est de plus en plus touché par des offres d’investissement ou de crédit frauduleuses (Forex, options binaires, etc.). Alimenté par Internet, ce fléau génère des pertes considérables. Selon l’AMF, entre 2009 et 2012, les clients des sites de trading très spéculatif ont enregistré 175 millions d’euros de pertes contre 13 millions de gains et 90% d’entre eux étaient perdants! Afin d’endiguer ce fléau, le projet de loi prévoit l’interdiction de la publicité par voie électronique sur les instruments financiers hautement spéculatifs et risqués. Seront également interdites les opérations de parrainage et de sponsoring visant à promouvoir ces mêmes produits financiers. Par ailleurs, l’AMF aura la possibilité de procéder au blocage rapide et définitif des sites internet illégaux.
Parmi les autres dispositions du volet « consommation », on peut notamment citer la possibilité pour les épargnants d’effectuer des dons aux acteurs de l’économie sociale et solidaire à partir de leurs livrets de développement durable (LDD), la réduction d’un an à six mois de la durée de validité des chèques (disposition supprimée par la majorité sénatoriale) et la possibilité pour les personnes ayant souscrit un contrat d’assurance « moyens de paiement » de renoncer à ce contrat si ce dernier couvre un risque pour lequel elles sont déjà assurées.
Enfin, il est à noter que le Sénat a limité le montant des frais applicables aux contrats d’assurance obsèques, à l’initiative du groupe socialiste et républicain.
5) Amélioration de la situation financière des entreprises agricoles et du financement des entreprises
Outre un volet agricole (incessibilité des contrats laitiers ; protection du foncier agricole ; etc.), le titre V du projet de loi comprend des mesures destinées à améliorer le financement des entreprises: création d’un régime prudentiel adapté pour les régimes de retraite complémentaire (Selon Michel SAPIN, cette réforme « permettra de dégager plusieurs dizaines de milliards d’euros pour le financement des entreprises françaises ») ; possibilité de rachat anticipé des plans d’épargne retraite populaire (PERP) de faible encours ; modernisation, par voie d’ordonnance, du financement par dette des entreprises ; réglementation, par voie d’ordonnance, du dispositif d’enregistrement électronique partagé (blockchain) ; réforme de l’intérêt servi par les coopératives à leur capital (objectif : maintenir l’attractivité des parts sociales) ; etc.
Au nom de mon groupe, j’ai fait adopter un amendement visant à permettre aux gestionnaires d’actifs de fonds ouverts (OPCVM) de plafonner le montant des rachats via un mécanisme de barrières de rachat (« gates »), dans des circonstances exceptionnelles (crise de liquidité, etc.).
6) Amélioration du parcours de croissance pour les entreprises
Le projet de loi comprend aussi de nombreuses dispositions visant à favoriser le parcours de croissance des entreprises, notamment des entreprises artisanales: assouplissement de l’obligation de stage de préparation à l’installation pour les chefs d’entreprise artisanale avant leur immatriculation au répertoire des métiers ; allègement des obligations de qualification professionnelle pour l’exercice de certaines activités artisanales (possibilité, pour une personne qualifiée pour exercer un métier, de réaliser des tâches relevant d’un métier connexe faisant partie de la même activité ; création de passerelles facilitant l’accès à la validation des acquis de l’expérience dans le secteur de l’artisanat ; etc.) ; assouplissement des conditions de perte du bénéfice du régime fiscal applicable aux micro-entreprises en cas de franchissement de plafonds de chiffre d’affaires ; etc.
La lutte contre l’optimisation fiscale des multinationales constitue une priorité de l’OCDE et de l’UE. C’est pourquoi le projet de loi propose de rendre obligatoire la publication, par les grandes entreprises, d’une déclaration d’activités pays par pays. Il s’agit d’anticiper la transposition d’une directive que la Commission européenne a présentée le 12 avril dernier et qui est toujours en négociation. Considérant, à juste titre, que le dispositif voté par l’Assemblée nationale comporte le risque d’une insécurité juridique, le rapporteur général de la commission des finances du Sénat l’a modifié afin de l’aligner sur celui de la proposition de directive. Concrètement, les entreprises qui réalisent un chiffre d’affaires annuel supérieur ou égal à 750 millions d’euros auraient l’obligation de rendre publiques certaines données pour chaque pays d’implantation (nature des activités ; nombre de salariés ; montant du chiffre d’affaires net ; montant du résultat avant impôt sur les bénéfices ; montant de l’impôt sur les bénéfices dû pour l’exercice en cours ; montant de l’impôt acquitté ; montant des bénéfices non distribués). La présentation de ces données varierait en fonction des pays concernés: les données relatives aux États membres de l’UE seraient présentées pays par pays ; les données relatives aux États tiers à l’UE seraient présentées de façon agrégée, c’est-à-dire sans distinction selon les pays ; les données relatives aux pays figurant dans la future liste européenne des paradis fiscaux seraient présentées pays par pays. Le Sénat propose que ce dispositif entre en vigueur le 1er janvier 2018, sous réserve de l’adoption de la directive européenne. Ce sujet fera sans nul doute l’objet d’une discussion intense lors de la CMP.
Il importe de préciser que les banques et les grandes entreprises des secteurs extractif et forestier sont d’ores et déjà tenues de rendre publiques des informations pays par pays, conformément à la loi du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires, dont j’étais le rapporteur. De plus, notre droit prévoit l’obligation, pour les grandes entreprises établies en France, de transmettre à l’administration fiscale une déclaration d’activités pays par pays (dispositif applicable à partir de 2017).
Afin d’améliorer la capacité de l’administration fiscale à détecter les délocalisations indues de profits hors de France, le projet de loi prévoit l’extension du champ d’application de l’obligation déclarative en matière de prix de transfert. Cette obligation s’appliquera désormais aux entreprises dont le chiffre d’affaires ou le total du bilan excède 50 millions d’euros ou qui font partie de groupes dont l’une des entreprises satisfait à ces conditions financières.
Tirant les conséquences du scandale des « Panama papers », le projet de loi ouvre la voie à la mise en place d’un registre public des bénéficiaires effectifs des sociétés. Les sociétés immatriculées au registre du commerce et des sociétés (RCS) seront ainsi « tenues d’obtenir et de conserver des informations exactes et actualisées sur leurs bénéficiaires effectifs ». Vérifiées par le greffier du tribunal de commerce, ces informations seront transmises à l’Institut national de la propriété industrielle (INPI). Ce registre viendra s’ajouter à celui des trusts, qui a récemment été créé. Il facilitera la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales ainsi que la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme.
En matière de propriété intellectuelle, le projet de loi prévoit, d’une part, l’amélioration de l’attractivité du certificat d’utilité, qui est un titre de propriété analogue au brevet, valable pour une durée maximale de six ans, mais dont les conditions d’obtention sont moins contraignantes, et, d’autre part, la création d’une demande provisoire de brevet d’une durée de douze mois, qui permettra aux entreprises de se prévaloir d’une antériorité sur une innovation en vue d’un dépôt à venir d’une demande de brevet.
7) Modernisation de la vie économique
Afin de faciliter et sécuriser la mise en œuvre du renflouement interne des banques en difficulté, le projet de loi propose la création d’une nouvelle catégorie de créanciers chirographaires, qui seront mis à contribution avant les créanciers chirographaires actuels (créanciers ne disposant d'aucune garantie particulière). Prévue pour protéger les épargnants et préserver les finances publiques, la directive relative au redressement des banques et à la résolution, dite « BRRD », prévoit que les titulaires de dépôts dits « couverts » par les systèmes de garantie des dépôts nationaux (dépôts inférieurs à 100.000 euros) doivent être mis à contribution après les titulaires de dépôts dits « non couverts » (fraction des dépôts excédant le niveau de garantie de 100.000 euros), ces derniers devant eux-mêmes supporter les pertes après les créanciers chirographaires et les créanciers titulaires de dette subordonnée, qui sont les premiers à être mis à contribution.
Une dernière réforme importante concerne l’encadrement des rémunérations des dirigeants des sociétés anonymes cotées. Elle fait suite à la récente polémique sur la rémunération du PDG de Renault Nissan, Carlos GHOSN. Il y a quelques semaines, le conseil d’administration de l’entreprise a maintenu la rémunération de M. GHOSN malgré un vote négatif des actionnaires, ce qui prouve que le code AFEP-MEDEF de gouvernement d’entreprise n’est absolument pas efficace. Pour mettre fin à ce type de pratique, le texte adopté par l’Assemblée nationale tend à renforcer la procédure la procédure dite « say on pay » en rendant contraignant l’avis des assemblées générales sur les rémunérations des mandataires sociaux. Concrètement, lors d’un vote ex ante, les actionnaires se prononceraient sur une présentation détaillée des éléments de rémunération fixe, variable ou reflétant la performance (stock-options, actions gratuites) de chacun des dirigeants de l’entreprise. Les actionnaires seraient ensuite amenés à se prononcer lors d’un vote ex post, au cours duquel ils vérifieraient que la rémunération versée correspond bien à ce qui a été voté en assemblée générale. Ce dispositif s’inspire de ceux mis en œuvre par le Royaume-Uni et l’Allemagne. Je regrette que la majorité sénatoriale l’ait affaibli. Cette question très sensible devrait, elle aussi, faire l'objet d'un débat approfondi lors de la CMP.